对扬州市城市总体规划(2018-2035年)修编工作的建议
发布日期:2019-05-13

对扬州市城市总体规划(2018-2035年)

修编工作的建议

市政协专题调研组

城市总体规划(2018-2035年)修编工作是扬州历史上规模最大的一次,它既是全面贯彻党的十九大精神、践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的具体行动,也是扬州主动融入“一带一路”、长江经济带、扬子江城市群、宁镇扬一体化等国家和省重大战略的重要举措,更是建设“强富美高”新扬州的有力抓手,对推动扬州高质量发展具有深远且重大的指导意义。

一、关于城市定位建议

总规修编,明确定位是前提。扬州既是生态之城,也是文化宝库,生态文化水韵优势突出、特点鲜明,且难以被复制。因此,注重以生态为主导,以文化为引领,形成叠加的核心竞争力,可以让扬州在城市发展中占得优势,赢得未来。结合扬州历史传承和现实基础,建议从“国际文化旅游名城,长江与运河交汇点生态、宜居、科教名城”两方面进行定位:

1、在读懂扬州、立足当前、放眼全球的前提下打造国际文化旅游名城。从历史背景看:作为一座有着2500多年历史的城市,扬州有着十分深厚的历史文化底蕴。大运河孕育的开放包容文化,“扬州三把刀”诠释的工匠精神,个园、吴道台宅第承载的读书求知文化,史可法纪念馆承载的英雄主义文化等等,这些文化是扬州这座城市的灵魂。扬州自古就以人文宜居著称得天独厚的文化积淀和水绿交融的良好生态,为打造国际文化旅游名城提供了先决条件。从发展形势看:近年来扬州旅游业发展迅猛,并呈现逐年增长的态势,2017年来扬游客超过6297万,旅游业也被定为扬州永久性基本产业。随着“一带一路”、长江经济带、扬子江城市群、宁镇扬一体化等国家重大发展战略和全省区域发展战略的深入实施,扬州的区位叠加优势更加突出,加之市内交通体系和“一体两翼”城市格局的不断完善,“东水西山一路连、南江北湖一河牵”的大旅游格局已基本形成,为打造国际文化旅游名城创造了重大机遇。从国际影响看:省委娄书记勉励要建设人民心目中的扬州,满足世界人民对扬州的向往。多年来,通过连续举办“烟花三月”国际经贸旅游节、世界运河名城博览会、世界运河城市论坛和鉴真国际半程马拉松赛等一批在国际国内有着较大影响力的高端活动、会议和体育赛事,扬州的国际知名度有了较大幅度提升。尤其是世界运河历史文化城市合作组织的建立和秘书处的设立,扬州已逐渐成为世界运河文化交流的中心,世界了解中国运河文化的窗口。“扬州——最中国的城市”旅游形象和城市品牌越来越被外国友人所熟知,为打造国际文化旅游名城奠定了发展基础。

2、在发挥优势、彰显特色的基础上打造长江与运河交汇点生态、宜居、科教名城。生态方面:生态是扬州之基。扬州有着独特的区位特点和丰富的水生态资源优势,区域内“江河湖交汇、水景文一体”,无论是水面积、水生态、水文化,还是水资源、水功能、水贡献,都是国内最有代表性也是最有特点的城市之一。丰富的水资源孕育了七河八岛自然优美的生态环境,造就了瘦西湖、个园等精致典雅的生态园林,充分展示了扬州的生态之美。扬州先后荣膺国家园林城市、国家生态市、国家森林城市、全国水生态文明建设示范市等一系列殊荣。习近平总书记在2013年全国“两会”参加江苏代表团审议和2014年在江苏调研考察时,多次提到扬州生态文明建设和瘦西湖水环境整治。此轮修编,扬州应进一步发挥生态优势,打造长江与运河交汇点生态名城。宜居方面:扬州先后获得联合国人居奖城市、全国文明城市、中国人居环境奖城市等称号。如果说园林是古城扬州的标志,那公园就是现代扬州作为宜居城市的标配。近年来,先后建成宋夹城体育休闲公园、廖家沟中央公园、三湾公园等各级公园,基本完成了十大生态中心建设。新建各类公园总占地面积超过11平方公里,相当于10个瘦西湖核心景区的面积,人均公园绿地面积达18.57平方米,居民出门500米就有公园休闲健身,扬州古城与新区和谐共生、蓝天碧水与城市神韵和谐相应的宜居特色进一步彰显。此轮修编,扬州应进一步彰显宜居特色,打造长江与运河交汇点宜居名城。科教方面:创新与科教紧密相连、息息相关,打造“宜居宜游宜创”城市是扬州一直奋斗的目标。一方面,近年来,扬州按照科教支撑、创新驱动的发展思路,整合壮大高校和职教资源,实施“科教合作新长征”和“科技产业合作远征计划”,推进科技产业综合体建设和人才工作,推动国家级开发区、国家级高新区和科教园区融合发展,科技资源建设取得了长足进步。另一方面,南京是全国重要的科教中心城市,随着宁镇扬一体化的不断推进,对接利用南京优质科教资源给扬州创新发展提供了重大利好。目前,扬州五大主导产业已形成一定规模,正致力于打造软件和互联网产业、高端装备制造业、现代农业和食品产业为代表的三大“创新板块”,向产业中高端转型,加快新能源新光源、生物医药、新型材料等高新技术产业做大做强,这些都可以借助和依靠南京强大的科教资源。此轮修编,扬州应乘势而上,进一步整合本地科教资源,打造长江与运河交汇点科教名城。

二、关于城市发展动力建议

基于上述城市定位,建议从人才、交通、重大项目三个方面研究扬州城市发展动力。

1、把人才作为根本保证。创新是引领城市发展的第一动力,人才是实现创新发展的第一资源,建设一流城市,必须要集聚一流人才。此轮修编,一是围绕扬州高素质人才集聚这一关键,进一步营造尊重知识、尊重人才、鼓励创新、鼓励创业的氛围。大力集聚能够引领创新发展的优秀人才,提高人才占有率,尤其是提高文化科技人才的占有率,以人口结构优化带动产业结构调整,以产业结构调整促进扬州经济发展。二是进一步发挥生态、文化、产业、宜创、宜居优势加速人才聚集。以行业龙头企业为核心,采取宏观规划、政策指导、财税支持等措施,推进优势产业集群化,以企业“集群效应”吸引和带动高端人才。通过实施创新创业人才集聚工程,深化人才+产业+载体模式,大力发展信息产业、文化产业、科技服务业等现代服务业,着力形成创新创造效应、产业集群效应和品牌国际化效应,实现新产业、新人才、新城市的融合互动。三是对照产教深度融合的要求,加快人才培养。加大整合本地各类科教资源力度,加快扬子津科教园区建设,推进校地合作、设立研究生院、与外校在扬合建实训基地等举措,强化资源共享,集中力量打造人才培训基地,让更多的在扬大学生、外校大学生留扬发展、来扬就业创业,为扬州创新发展提供源头支撑。

2、把交通作为重要保障。交通兴则城市兴,实现扬州的第四次辉煌关键靠交通。此轮修编,建议结合扬州发展需要,坚持自主规划建设,以外部快连快通、内部协调畅通为目标,做好对外对内两篇文章。对外,主动对接融入国家、省区域协调发展战略和交通专项规划,积极发展高速铁路、高速公路、高等级航道、空中巴士等现代交通方式,优先考虑与南京的快速连通,加强与南京全国交通枢纽、长三角交通枢纽的规划对接,以现代化的交通运输体系强化辐射带动,加大人流、物流、信息流在扬州的交汇力度。对内,在聚焦城市定位的基础上,拟应从以下十个方面加强研究:一张网,即加快构建“外高内快、主次匹配、枢纽居中、快联快通、好行好停、高效舒心”的现代化综合立体交通网络;一个切入口,即将过江通道和城际轨道建设作为宁镇扬一体化发展战略交通建设重点;一根轴,即处理好江都城区、广陵新城、邗江西部新城等沿文昌路功能片区交通联结问题;一条线,即落实“不搞大开发、共抓大保护”要求,率先推动沿江生态风光带建设;一条河,即加快大运河文化带交通配套设施建设;一串湖,即完善高邮湖、宝应湖、邵伯湖沿线生态慢游交通网络建设;两个城,即优化古城区与新城区之间的交通布局;两个枢纽,即处理好城东高铁枢纽与城西交通枢纽的关系;两座机场,即实现扬泰机场与南京禄口机场的优势互补、协同发展;五个环,即重点打造疏解市区及市域交通的五条环线。

3、把重大项目作为有力支撑。项目为王是成功经验,扬州经济社会发展必须聚焦聚力项目建设这个“牛鼻子”。此轮修编,建议在彰显扬州生态与文化叠加优势的基础上策划实施一批具有战略支撑力、区域辐射力和品质提升力的重大项目。一是将高邮湖、邵伯湖、宝应湖三大湖区纳入规划,顺应深度体验“慢生活”的旅游趋势,深入挖掘和系统整合三湖周边乡镇生态环境、产业基础、历史人文等资源,通过加强顶层设计、科学准确定位、做强旅游项目、完善公共服务等,打造长三角地区最大的生态湿地。二是依托仪征处于中心位置的区位优势和集山水林田湖风光于一体的生态优势,加快加深与南京的融合。以省园会和世园会为契机,进一步整合仪征白羊山、红山、捺山、龙山、枣林湾、登月湖等旅游资源,做好“生态+旅游”“生态+体育”“生态+康养”等旅游新产品、旅游新线路的策划包装和宣传推广,打造江苏地区最大的山水林田湖示范区。三是进一步放大高宝地区独特的区域生态优势,结合江淮生态大走廊建设和大运河文化带建设,积极谋划生态建设和现代农业发展的大格局,打造江苏最大的现代农业和高效农业示范基地。

三、关于修编建议

1、关于城市空间布局。经过近10多年的高速扩张,扬州城市空间框架已经全面拉开,一核多组团城市空间布局基本形成,但仍然存在产城分离、板块特色不够鲜明、产业布局不尽合理等问题。此轮修编,建议抢抓长江经济带、大运河文化带建设的重大战略发展机遇,构建“一江一河、一海一线”的线性战略空间布局,完善“宁镇扬一体化”“江淮生态经济区”两大区域板块功能。充分研究长江经济带发展与扬州城市的关系,优化现有产业布局,突出重点区域,注重产业集聚与产城融合;进一步研究江淮生态大走廊与江广地区发展的关系,妥善处理好生态保护与城市建设之间的矛盾,彰显水绿交融的城市特色;对中心城区用地功能进行优化细化,结合环境、交通、公共配套布局等条件合理安排生产、生活空间,进一步完善城市开放空间系统,提高用地效率。

2、关于存量优化、减量提质。在新型城镇化的政策背景下,城市发展由“增量扩张”走向“存量优化、减量提质”是大势所趋。此轮修编,建议结合扬州古代文化与现代文明有机结合的要求,充分考虑资源现状、建设发展需求及相关规划相协调,统筹兼顾古城保护与城市发展的双重目标,算好存量优化、减量提质这笔帐。具体来说就是要做到古的经典、新的现代古的经典,就是古城保护要在历史遗产保护、古城功能转换、区域有机更新、历史文脉延续等方面树立典范,致力成为国内外可持续的古城保护模式的示范区。妥善处理古城保护与利用、改造与复兴的关系,逐步疏解老城区内市一级的办公、商贸、教育、医疗、居住等功能设施,引导古城内商业业态逐步转型,使其主要服务于旅游及老城居民。新的现代,就是新城建设必须眼界要高、定位要准、理念要新、标准要严,强化顶层设计,控制发展规模,加强特色空间塑造,进一步调优调适生产、生活、生态等功能性空间布局,以此倒逼经济效益、社会效益和环境效益提升,吸引各类新兴产业和高端人才集聚,让新城能够代表现代化的发展水平。

3、关于“多规合一”。“多规合一”是全面深化改革的一项重要任务,也是贯彻落实中央城市工作会议精神的重要内容。针对此轮修编中“多规合一”的要求,建议按照五大发展理论的要求,淡化修编的传统思维模式,打破城规、经规、交规、土规、环规以往自成体系,互不衔接的壁垒,构建一个由市委市政府统筹,部门间“共编共用共管”协作交流机制,协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾,形成一套部门间协作的管理流程。以每年更新的国土系统土地利用现状数据、适时更新的土地规划数据库为基础,整合各类规划的目标,衔接统一规划期限,统一多规编制技术标准,搭建“多规合一”基础平台,并建立信息互通共享机制,实现业务协同管理。在此基础上加快“三线”划定,重点落实生态红线,各类规划编制时均应遵循“三线”划定要求。

4、关于区域协调发展。十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”这充分表明,以城市群为主体形态推进区域协调发展是贯穿全面建成小康社会和现代化建设的重大方略。此轮修编,建议扬州以落实区域协调发展战略为根本遵循,主动融入“两个中心”,加快推动宁镇扬一体化进程。“两个中心”:一是融入上海这个全球中心,市委、市政府在推进跨江融合发展时,早就提出了“融入上海、对接苏南”的战略决策,这是扬州走向世界的必由之路;二是融入南京这个国家中心,南京是宁镇扬一体化当仁不让的龙头也是扬子江城市群的重点城市,科教创新资源丰富,对周边城市起到了很好的辐射和带动作用。加快推动宁镇扬一体化:从区位看,宁镇扬三市构成了沿江金三角,地处扬子江城市群的西部,是“江海联运”、“江河联运”的枢纽城市,长江经济带的重要一环,同时也是长三角的几何中心。推进长三角的一个特大城市南京和两个大城市扬州、镇江一体化,足以在江苏版图上构建起新的发展中心,也足以为扬子江城市群建设提供重要战略支点。因此,加快宁镇扬一体化理应成为扬州融入区域协调发展的关键一着。