关于公园体系建设的民主评议报告
发布日期:2019-05-13

关于公园体系建设的民主评议报告

市政协民主评议工作组

市政协民主评议公园体系建设工作于4月份启动,成立了由朱民阳主席任组长的评议工作领导小组,制定了实施方案,对全市所有县(市、区)和功能区进行了实地视察,分别召开公园建设主管部门,部分街道、社区负责人,公园管家和群众代表座谈会,并赴成都、眉山等地学习考察。本次评议充分发挥了政协委员的主体作用,发动208名市政协委员、51名县(市、区)政协委员及民主评议办公室成员,对公园体系建设实施以来全市所有已建、在建的264个公园,开展到一次现场、拍一组照片、做一次访谈的“三个一”实地考察活动,共拍摄照片1126张,收集意见建议635条。从委员现场考察情况看,已建的217个公园:运行良好的158个,占72.8%;运行一般的45个,占20.7%;运行较差的14个,占6.5%。委员现场采集的第一手资料已委托《中国名城》杂志社编印成《政协委员眼中的公园》。现将有关情况报告如下:

一、我市公园体系建设情况基本评价

1、覆盖城乡的公园体系初步形成。2015年公园体系建设推进以来,全市共建成各类公园217个,其中综合公园32个,社区公园136个,“口袋”公园49个。截至目前,全市建成并对外开放免费公园310个,公园面积达2672万平方米。与此同时,农村“五个一”文体广场建设同步推进,全市66个乡镇959个行政村共建成1022个“五个一”文体广场,其中99%达到300平方米以上建设标准,部分场地面积达到5000平方米以上,覆盖城乡的公园体系初步形成。公园体系建设改变了许多人以往的生活习惯,现如今,无论是城市还是农村,微信运动点个赞、休闲时刻拍个照、经常发个朋友圈,到公园娱乐休闲健身已逐渐融入市民的日常生活,公园体系建设成为群众最满意的民生工程之一。

2、富有特色的建设方式彰显智慧。各地围绕城市特色塑造,以规划为引领,以民意为基础,因地制宜推进公园建设。一是强化顶层设计高邮市制定了《高邮市公园体系规划》;宝应县制定了《宝应县公园体系建设“五三一”计划》(即五年工作计划、三年行动计划、一年突破计划);仪征市将公园建设与河道治理相结合,规划用三年时间完成由七条河道景观带组成的“翡翠项链”计划。二是坚持整体联动。各县(市、区)能够打破行政区域界限整体规划布局,以生态片区、河湖湿地为基础,以沿路滨河生态廊道为筋脉,科学构建由综合公园、社区公园和“口袋”公园构成的大、中、小合理搭配的城市公园体系。综合公园体现扬州历史遗存、造园艺术、宗教文化,打造城市生态和文化高地;社区公园突出“宜居性”,以满足各年龄段人群的需求;“口袋”公园做到“小而精”,充分利用桥下空地、边角地带,安置乒乓球台、小型篮球场等健身设施,满足周边居民的体育健身需求三是突出地域特色。高邮市在扩建人民公园、建设盐河运动休闲公园时,注重加入湿地种植池、下沉式绿地及生态排水沟等海绵城市元素,实现了造景与城市“双修”的有机结合。江都区以运河文化为切入点,精心打造邵伯运河生态公园,重现了明清运河故道的昔日风情。仪征市在东园公园建设时,结合考古成果,复建了澄虚阁、挡军楼、响水闸等景点,在园内广植各类桃树,再现了“真州八景”之一的“东门桃坞”。三湾公园在建设中注重生态的修复与保护,展现水工文化遗存,体现古运河的历史、漕运和生态特色。蜀冈-瘦西湖风景区继承和发扬扬州传统园林的造园艺术,将整个景区作为一个大公园来打造,宋夹城体育休闲公园、花都汇公园与整个景区融为一体。

3、行之有效的管养机制逐步建立。坚持“三分建设七分管养”的原则,积极探索建立公园长效管理机制。一是研究出台相关法规。市政府出台了《扬州市关于加强公园管理的实施意见》《扬州市开放式公园分类分级管理标准》《扬州市开放式公园管理规程》等政策文件。2017年底经江苏省人大常委会批准,《扬州市公园条例》正式颁布实施,为依法建园、依法管园、依法护园提供了遵循。二是建立公园管理机制。市委、市政府将公园体系建设目标列入民生“1号文件”进行考核,建立了三级管理网络和两级考核制度。各县(市、区)和功能区也相应建立了有关管理机制,明确公园建管单位,分解落实公园建设管理责任。三是加强日常养护管理。宝应县制定了《城市绿化养护管理办法》和《城市绿化养护管理考核细则》,高邮市制定了《公园管养细则》。邗江区、江都区推行公园管养市场化,采取政府购买服务,通过公开招标,引入物业、安保等专业化管理团队,并定期组织考核,将考核结果作为兑付管养经费的依据。调动社会力量参与公园管理,成立公园志愿者总队、公园志愿者分队、“公园管家”、“公园管家扬大分队”等队伍,对全市公园园容园貌、设施器材、文明旅游等方面进行监督。

4、功能叠加的复合效应同步显现。紧扣“公园+”理念,通过功能的叠加,放大公园体系建设的效益。一是 “公园+运动”。在离老百姓最近、城市最核心区域打造综合性公园,如市区的宋夹城体育公园、三湾公园,宝应的宝射河大桥公园,高邮的北澄子河公园和仪征的东园公园。在设计建设过程中强调生态、体育、休闲功能的叠加,增加健身器材,在公园内设立“全民健身指导站”,举办全民健身进公园活动,全面更新了传统公园的概念,公园成了百姓娱乐健身的好去处。二是“公园+产业”。开发区依托蝶湖公园打造智谷科技综合体,采用“苗圃+孵化器+加速器”模式,吸纳各类创新资源,推动“园区经济”向“楼宇经济”转型。邗江区发挥明月湖周边基础设施完备、商住配套完善、公共服务密集的优势,打造“公园+会展+商业街区”,实现了公园发展与城市商业繁荣互动并进。蜀冈-瘦西湖风景区精心打造花都汇生态公园,将昔日的垃圾填埋场变成了如今的“绿色资产”,形成了“公园+花鸟市场+玉石市场”的产业格局。三是“公园+文化”。将公园作为精神文明建设的宣传载体,创作“社会主义核心价值观”“扬州文明有礼二十四条”等宣传画廊和艺术小品,建设阮元、院士等主题广场,打造民歌民乐公园、师姑塔体育休闲公园等文化主题公园,制作孔子讲学、孟母三迁、孔融让梨等人物雕塑,弘扬中华优秀文化。将公园建设与城市书房相结合,在宋夹城、三湾、荷花池等9个公园配套城市书房,提升城市文化品位。经常性开展民俗文化活动进公园、法治文化宣传进公园、园林园艺活动进公园,丰富市民业余文化生活。

二、我市公园体系建设存在的问题

1、公园建设方面。一是公园布局有待优化。公园体系专项规划滞后,不能满足公园城市发展需要。公园分布不够均衡,各县(市、区)在公园体系建设中普遍存在重新城、轻老城,重城区、轻农村的现象。有的区域公园建设与道路空间、游憩空间、商业娱乐空间结合不够紧密,未能实现优势互补、个性发展。部分公园选址不合理,不方便市民进入,如扬子津监庄公园。二是建设计划有待细化。因时间紧、任务重、前期工作不到位及征地、租地问题等多方面原因,部分地区公园建设未能按计划实施,如,邗江区龟塘涧公园、朱塘社区公园、葫芦山公园调整为扬州西公园、扬子江北路与杨柳青路交叉口社区公园、市委党校东南侧公园;江都区龙川广场体育休闲公园调整为勇龙国际生态园(二期);宝应县城北公园(一期)调整为文津园。三是配套政策有待研究。受用地指标、用地规划等因素制约,我市多数公园建设用地采用临时租用方式,无法办理合规建设手续,且土地租金逐年增加,失地农民保障政策未能配套到位,农保转城保矛盾突出。如开发区监庄公园二期汽车公园,因土地历史遗留问题,当地农民一直阻工,目前处于停工状态。四是建设品质有待提升。有的公园过于追求景观效果,植树过密,没有预留树木生长空间;有的公园大树移植过多,如邵伯运河生态公园;有的公园存在过度设计、过度建设现象,如广陵区荷塘月色公园,河塘护岸采用大体量混凝土浇筑;有的公园绿地结构相对单一,植物多样性不足,植物景观单调,在色彩、季节上缺乏变化;有的公园缺少公共厕所、避雨亭廊、导视标识和停车场等配套设施。

2、公园管理方面。一是责任主体不够明晰。各县(市、区)公园建设管理主管部门多为建设局,广陵区主管部门为房管局,江都区主管部门为体育局,建管主体不够统一。部分“口袋”公园利用住宅小区的中心花园改建而成,如春江花园社区“口袋”公园,建成后管护单位由小区物业变更为春江社区,责任主体不明晰,日常维护难以持续。二是数据统计不够准确。有的地区存在公园和道路绿化概念不清,公园分类不清晰的问题,导致公园数量统计口径不够一致。各地在公园建设过程中,对投资额、征地拆迁、临时租地数量、管护经费等基础数据统计不够完整准确。三是维护管理有待加强。部分公园日常监管维护不到位,存在配套设施带“病”运行,花木修剪不及时,景观灯、座椅等设施人为损毁严重,环境卫生较差等现象,较为突出的是香茗湖公园。香茗湖公园初始为新城西区建设,后期因区划调整,目前处于失管状态,整个公园已面目全非,亟需整改。部分“口袋”公园建设时很精致,但因缺少维护管养,出现树木枯死,杂草丛生等问题,更有部分老城区市民在“口袋”公园树木上拉绳晾晒衣被。公园内广场舞扰民、乱设摊点、占道经营、无绳遛狗、骑车等不文明现象时有发生,管理人员遇到违规问题多以劝导为主,缺少有效的处置方法和手段。四是建管资金压力较大。据园林部门不完全统计,2015年以来,全市用于公园建设拆迁等前期费用53.93亿元,工程建设费用66.77亿元,租地费用每年约3305.57万元,养护费用每年约1.25亿元。目前,大部分公园建成未满两年,由施工单位负责养护,随着时间的推移,越来越多的公园将移交管养单位,带来的资金压力将越来越大。

3、公园使用方面。部分设施完善、功能齐全的公园,因离居住区、老城区较远,通达性不够,利用率较低。廖家沟生态公园、九龙湖公园等优质生态产品“公园+”的叠加效应发挥还不够明显。特色公园还没有形成规模,多数公园与周围核心景区缺乏有效互动互通,未能产生溢出增值效应。

三、推进我市公园体系建设的几点建议

1、突出精当规划,在优化空间布局上下功夫。一是紧抓扬州城市总体规划(2018-2035年)修编机遇。由市规划局牵头会同市园林局和各县(市、区)政府和功能区管委会,编制全市公园体系发展和保护专项规划,明确公园建设数量,科学安排公园布局和建设时序,各县(市、区)严格按照规划有序推进公园建设任务,既要量力而行,又要尽力而为,确保公园体系建设布点合理、布局均衡、体系完整,真正起到锚固城市发展形态,提升群众获得感、幸福感和安全感的作用。二是大手笔勾画、大格局构建城市生态绿地系统。沿江沿河地区以推进江淮生态大走廊、大运河文化带和大江风光带建设为重点,打造以邵伯湖、高邮湖、宝应湖为中心的“城市之肾”;西北丘陵地区以省园会、世园会为契机,打造辐射宁镇扬的区域性生态中心。三是强化分类施策。在古城区和老城区,按照城市“双修”的要求,充分利用工厂迁移、沿河绿道,因地制宜规划建设社区公园、“口袋”公园。在新城区,要加强统筹规划,控制好建设用地,综合开发配套建设公园,要督促开发企业按照“三同时”的要求,同步建设到位,并纳入后期物业管理;在城乡结合部,建设郊野公园,规划建设应注重保持自然生态,防止过度设计,以原有树木、绿地为主,增加相应的步道和长凳,尽量做到少维护、免维护。

2突出精致建设,在铸造精品经典上下功夫。一是在公园规划选址确定以后,要严把公园建设审批关,规范建设审批流程,对公园的设计由建设部门邀请相关园林专家和行政主管部门进行技术论证,未经审查批准,不得开工建设,确保公园建设科学合理、主题鲜明、内涵丰富,建一个成一个,使我市公园由量向质转变。二是借助省园会、世园会在扬举办的契机,有序推进城区重要景区、重要道口、重要宾馆周边的园艺化改造,打造现代生活与园林艺术相融合具有扬州特色的公园城市。按照“打造永恒城市经典”的要求,对已建成的10大生态中心和综合性公园进行旅游化改造,提升公园品质,争创国家5A4A级旅游景区。充分挖掘扬州历史文化、名人资源,在公园建设中融入盐商文化、运河文化、市井风情等元素,进一步彰显扬州地域文化特色。三是坚持将绿色发展理念融入公园城市建设中,加强新材料、新技术的应用,将公园建设与城市街景打造、河道治理、污水截流有机结合,提升市容市貌。注重物种多样性和生态自然性,增加各类果树、彩色树种和花卉的种植比例,在沿河、沿路、沿街地带,因地制宜规划栽种具有扬州地域标识的“花墙”,探索实施建筑立体绿化。四是努力提高公园用地的综合利用率,对CBD等商业街区土地资源紧缺的地段,公园建设要节约集约利用土地,同步建设地下停车场、人防设施、地下商场等,如四川成都高新区新会展中心广场公园、四川广安新区龙湖公园在建设时,把地下停车场同步实施到位。坚持以人为本,合理设置适合儿童、老人的活动区域,完善无障碍健身步道、篮球场、雨廊、条椅、照明等配套设施,加强大型公园的公共交通连接,方便群众出行。

3、突出精细管理,在提升管护水平上下功夫。一是建立多部门协作机制。涉及公园体系建设的各部门要主动配合协调,各司其职,共同推进。财政部门要落实好本级项目财政预算和监督财政资金使用管理情况。国土、人社部门对公园建设租用土地,要加强研究探索,依据现行征地补偿标准和政策,按照下断上不断的思路,做好失地农民保障工作,以维护农民利益和社会稳定。园林部门要加强绿化栽植、景观打造、后期养护等现场指导,跟踪督导公园体系建设进展情况。规划、建设部门要落实好规划设计、公园建设档案管理等工作。公安、城管部门要加强公园治安管理和秩序治理,加大违规行为纠治力度,尤其是对群众反映比较强烈的广场舞噪音扰民、遛狗等问题,要研究出台相关规定予以治理。二是建立完善公园管理架构。建立统一领导、归口管理、分级负责的公园建管架构,明确各类公园的责任主体、管护主体,重视培育由专业技术人员(工人)组成的公园管养队伍。市园林局作为公园主管部门,要切实担负起全市公园行业管理的职责,加强对下业务指导和市级公园管护工作,定期组织公园管护单位人员开展专业培训,提升工作技能。各县(市、区)也要加强对区级公园、社区公园和“口袋”公园的管护三是完善法规依法管理。市园林局要根据国家公园设计规范,结合扬州实际,制定《扬州市公园建设管理养护技术标准》,确保公园建设有标准、管理有依据、养护有定额。要以科学管养为目标,针对公园设施维护、植被养护、园容保洁、安全管理、规范服务、咨询投诉等方面制定公园管护服务规范和操作规程。加快制定公园名录编制、公布、调整的标准和程序方法。四是推进市场化管理。面向社会招聘专业化公园管护公司,通过竞争,提升公园管理水平。由公园主管部门制定公园管理考核标准,定期对所属公园管护工作进行考核,将结果作为奖励、物业管理费用支付、续约的依据。五是加大全民参与力度。持续抓好“公园管家”、专家学者、普通市民志愿者三支队伍建设,借鉴“河长制”“湖长制”经验做法,研究探索公园管理“园长制”,真正实现公园建管的共商、共建、共治、共享、共融。六是提升公园“造血”功能。科学引进社会力量,通过房屋租赁、体育场(馆)有偿使用等方式,增加经营性收益;通过绿地认养、竞拍命名、企业冠名等方式筹集社会资金参与公园管护;鼓励公园管护单位引入新工艺、新技术,降低运营和养护成本,逐步形成政府主导、市场参与、统分结合、有效运转的城市公园管理运行体系。

4、突出精准发力,在提高溢出效应上下功夫。一是做好评估总结。我市公园体系建设经过近三年的发展,数量和规模都已非常可观,基本实现了由城市公园向公园城市的转变,公园体系建设也即将从1.0时代迈入2.0时代,即由建设阶段向提升、优化、巩固阶段转变。建议对我市公园体系建设进行一次系统评估,对不同类型公园的生态效益、经济效益、社会效益以及面积设定、设施配置、辐射范围等进行量化研究,以公园带动生态经济与富民产业发展,放大“城市绿肺”财富效应,支撑公园体系建设可持续发展,进一步提升人民群众的获得感,努力形成能复制可推广有说服力的“扬州实践”。二是注重开发利用。借助市旅游局举办的《扬州的夏日》《亲子研学夏扬州》等活动平台,充分发挥公园优势,积极策划打造个性化、趣味性主题大众游园活动,举办各类花事活动、花卉讲座,大力发展植物科普基地、青少年户外活动中心,通过参与性、互动性的活动增强公园的使用率。致力招会引赛,打造品牌活动,充分利用城市公园良好的自然生态资源和完善的配套设施,引进组织国际国内知名自行车、皮划艇、音乐节等高端体育文化活动,全面推进城市公园资源开发利用。三是放大生态价值。借鉴成都天府新区“有风景的地方就有新经济”的规划理念和兴隆湖生态公园周边布局模式,坚持新城市新人才新产业整合发展,构建生态、生产、生活一体化,社区、街区、孵化区相整合的新型宜居宜创宜业空间,促进城市发展动能转换。广陵新城和生态科技新城片区着力打造以“公园+科技金融、高端商务”为主要形态的生态科技产业聚集区;经济开发区以九龙湖、凤栖湖公园为中心,着力打造以“公园+总部研发、人才公寓”为主要形态的总部经济聚集区;仪征片区依托具备山水林田湖于一体的生态资源禀赋优势,着力打造以“公园+康养、旅游”为主要形态的颐养宜游示范区。